L’entrée du coronavirus en Guinée le 12 mars 2020 a réveillé des craintes de voir briser l’élan de développement du secteur minier guinéen comme à l’arrivée d’Ebola en 2013.
En rapide expansion depuis les réformes introduites par le code minier de 2011/2013 (au rythme moyen de +27% par an de production de bauxite depuis 2015), le secteur a légitimement nourri ces dernières années les ambitions de la Guinée de jouer un rôle de premier plan dans le monde, en particulier en ce qui concerne la bauxite et le fer. Le Covid-19 a alors jeté un froid dans les esprits d’autant plus que le principal débouché et partenaire de la Guinée dans le secteur (la Chine) était le point de départ de la pandémie.
Le gouvernement guinéen a alors rapidement entrepris, au-delà des mesures générales prises dans d’autres pays, de sanctuariser le secteur en demandant aux entreprises minières de formuler un plan de riposte qui privilégierait la santé des travailleurs et des communautés minières ainsi que les opérations de production et d’exportation.
Rappelons qu’un tiers des recettes de l’Etat proviennent du secteur. Alors qu’à la mi-mai, le pays enregistre plus de 2 500 cas actifs, un seul a été officiellement décompté dans les entreprises minières et rapidement pris en charge.
Quid du marché de la bauxite ?
La crise actuelle appelle quatre constats dans le contexte guinéen. Premièrement, au premier trimestre 2020, la production et les exportations minières ont été globalement épargnées par la pandémie, et les recettes minières préservées. En effet, les statistiques du premier trimestre (T1) 2020que vient de publier le ministère des Mines et de la géologie confirment le maintien de la progression des exportations de bauxite, malgré un ralentissement par rapport à la tendance observée depuis trois ans (+6% à la fin du T1-2020, contre +31% au T1-2019 et +49% au T1-2018).
L’organisation du travail à distance pour nombre de postes administratifs, les mesures pour protéger les postes présentiels essentiels à la production et aux exportations ainsi que les mesures de prévention dans les communautés minières ont permis de garantir la continuité des opérations minières, souvent à la charge des entreprises.
Deuxièmement, une récession mondiale pourrait durablement contrarier les ambitions minières de la Guinée et, comme d’autres pays, ses équilibres financiers. Les projections du gouvernement sur la base des plans de production et intentions d’investissements des entreprises minières tablent pour l’année 2020 sur un maintien de la tendance observée au premier trimestre.
Cependant, observant la chute du cours de l’aluminium (-19% en avril 2020 par rapport à son niveau moyen sur 2019), on est fondé à anticiper que cette tendance baissière finisse par affecter le prix et la demande de la bauxite, surtout dans l’hypothèse d’une récession économique mondiale. A moins que la Chine, à laquelle la bauxite guinéenne est principalement destinée, résiste mieux à la crise en dynamisant exceptionnellement et à court terme son marché intérieur.
A moins aussi qu’un maintien à la hausse des cours de l’or (+21% en avril 2020 par rapport au cours moyen sur 2019) compense suffisamment une éventuelle méforme dans la bauxite : au T12020, les exportations guinéennes d’or ont crû de +10% (à 244 342 onces) par rapport au T1 2019, du fait des expéditions d’or artisanal qui ont bondi d’un tiers. Rappelons toutefois que la bauxite représente les trois quarts des recettes minières nationales et l’or un cinquième.
Gouvernance minière à l’arrêt
Troisièmement, une éventuelle baisse de l’activité minière affecterait les fonds miniers alloués aux communautés, avec une année de décalage. En effet, les fonds collectés dépendent du chiffre d’affaires des entreprises (FODEL-Fonds de développement économique local) et des quantités produites et exportées (FNDL-Fonds national de développement local), et sont reversés aux collectivités locales l’année suivante.
D’après le bulletin statistique du T1 2020 du ministère des Mines et de la géologie, 123 milliards de GNF (~13 millions de dollars) ont été reversés depuis 2019 par les entreprises aux collectivités minières au titre du FODEL, dont 72% effectivement engagés dans un millier de projets de développement local. Au titre du FNDL, c’est 191 milliards de GNF (20 millions de dollars) qui ont été transférés par l’Etat (ANAFIC-Agence nationale de financement des collectivités) à l’ensemble des collectivités du pays pour 791 projets, soit 40% du budget FNDL prévu dans la loi de finances rectificative de septembre 2019.Ces fonds disposent donc encore des marges de manœuvre qu’il convient d’utiliser avec parcimonie.
Quatrièmement, l’investissement total du gouvernement guinéen dans la lutte contre le coronavirus masque désormais certains enjeux de gouvernance. Nombre d’activités relatives à la transparence, à la redevabilité et à la participation citoyenne sont à l’arrêt, notamment les nombreuses rencontres de concertations habituelles entre parties prenantes qui incitent à communiquer et à rendre compte en temps réel. Pourtant les activités de production et d’exportation se poursuivent sur le terrain, la mobilisation des fonds miniers alloués aux communautés également. Lorsque le coronavirus sera vaincu, il ne sera pas possible de rattraper toutes les activités destinées à améliorer la gouvernance minière.
Une approche visant les solutions structurelles
De ces constats découlent les trois recommandations suivantes. D’abord, Considérer une revue des accords adossés aux ressources minières et utiliser les capacités d’endettement du pays pour restaurer les autres secteurs de l’économie. Comme le montrent les statistiques, le secteur minier sort du T1 2020 globalement sauf, mais il n’en est pas de même des autres secteurs de l’économie dont l’état de détresse laisse entrevoir pour 2020 un effondrement des recettes de l’Etat hors secteur minier. La Guinée devrait utiliser d’éventuelles opportunités supplémentaires d’endettement (dette publique sur PIB à moins de 45%) pour réhabiliter en priorité ces secteurs qui emploient massivement et créent de la valeur.
Les autorités devraient également considérer une relecture de l’accord-cadre de 20 milliards de dollars conclu avec la Chine en 2017 et dont les remboursements devaient démarrer en 2022 grâce aux recettes minières. En rendant publics les termes de cet accord et l’état de son exécution, le gouvernement permettra à l’ensemble des parties prenantes du secteur de contribuer utilement à la réflexion.Plus largement, NRGI (Natural Resource Governance Institute) a esquissé des pistes de solutions pour les pays pétroliers et pour les pays miniers.
Deuxièmement, négocier dès maintenant avec les collectivités locales un lissage des dépenses actuelles du FODEL et du FNDL sur plusieurs années, en étant transparent avec elles sur le fait que les dotations pourraient substantiellement baisser à partir de 2022. Au-delà de l’effet négatif du Covid sur ces fonds, c’est le moment de se souvenir que les dotations 2019 du FODEL et du FNDL étaient particulièrement élevées parce qu’elles contenaient des sommes impayées aux collectivités depuis 2015. C’est également le moment pour l’ANAFIC de travailler à la recherche active des solutions structurelles au risque de dépendance des collectivités locales guinéennes vis-à-vis des revenus miniers.
La digitalisation comme levier d’amélioration
Troisièmement, créer et entretenir des espaces innovants de communication et d’échanges à distance avec les parties prenantes du secteur minier, en particulier avec la société civile. Les acteurs de la société civile seront d’autant plus sensibles à de tels efforts en faveur de la gouvernance qu’ils vivent durement les mesures restrictives qui impactent directement leurs activités habituelles de concertation, de formation et de plaidoyer. Dans cette perspective,les efforts du ministère des mines et de la géologie pour publier rapidement le bulletin des statistiques minières T1 2020, incluant pour la première fois les paiements relatifs aux fonds transférés aux communautés, sont à saluer.
Il convient en effet de prendre acte que la crise sanitaire actuelle, qui pourrait durer ou se renouveler, commande de penser de nouvelles manières de travailler.Afin de préserver les acquis de la Guinée en matière de gouvernance minière, le gouvernement gagnerait à produire et publier le rapport ITIE 2018 d’ici juin 2020 comme initialement prévu et malgré les circonstances. Par ailleurs, le moment est propice pour poursuivre la digitalisation de l’administration minière par la tenue à jour de sites web officiels avec des informations sur le dispositif légal et réglementaire du secteur minier (y compris décrets et arrêtés) et les données actualisées sur les activités et projets miniers. Une transparence accrue dans cette période particulière permettrait aux parties prenantes de mieux appréhender et soutenir les réponses du gouvernement face au Covid-19 dans le secteur, y compris d’éventuels ajustements dans la collecte, la redistribution et l’allocation des revenus miniers.
Hervé Lado qui est économiste et country manager pour la Guinée, du think tank Natural Resource Governance Institute(NRGI)
